راهکارهای جدایی بودجه از" نفت‬‌"

یکی از بزرگ‌ترین و شاید مهم‌ترین مشکلات اقتصاد ایران آن است که وابسته به نفت است. اقتصاد نفتی موجب شده است که به تعبیر رهبر انقلاب در دیدار با مردم آذربایجان، این منبع خدادای را «از زیر زمین بکشیم بیرون، خام خام بفروشیم به دنیا، پولش را بگیریم و صرف امور جاری کشور بکنیم.» از نظر ایشان یکی از راه‌کارهای برون‌رفت از این وضعیت، آن است که سازوکار نظام مالیاتی در کشور را سامان دهیم: «قلم اوّل از کارهای مهمّی که باید انجام بگیرد، این است که بودجه‌ی کشور، اداره‌ی دولت، به‌وسیله‌ی درآمدهای از درون مردم باشد، یعنی از همین مالیات، که مالیات هم مربوط میشود به تولید و کسب و کار.» دکتر محمد قاسمی، معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس و یکی از کارشناسان خبره در حوزه‌ی بودجه است. با این اقتصاددان درباره‌ی وابستگی بودجه‌ی کشور به نفت، و همچنین دلایل اهمیت اخذ مالیات، به گفت‌وگو نشستیم.‌
 
ما در طول این دو دهه، بارها از سوی مسئولین عالی‌رتبه‌ی نظام شاهد تأکیداتی بوده‌ایم مبنی بر کاهش وابستگی اقتصاد و بودجه به نفت، اما این اتفاق نیفتاده است. شما دلیل آن را چه می‌دانید؟
در ابتدا باید روشن کنیم که وابستگی به نفت عارضه است یا خودِ آن مشکلی که قرار است حل شود. از دیدگاه کارشناسی، وابستگی به نفت، یک عارضه است و نه خود مشکل. به این دلیل که دولت (البته منظور از دولت تنها قوه‌ی مجریه نیست، بلکه کل حاکمیت است)، مجموعه‌ای از وظایف را برعهده دارد و در حال انجام این وظایف است، ما باید راجع‌به شیوه‌ی تأمین مالی منابع یا تجهیز منابع برای انجام این وظایف، گفت‌وگو کنیم.

زمانی که نفت به مفهوم گسترده وارد اقتصاد شد، عملاً دولت‌ها شروع به گسترش وظایف خودشان کردند. به بیان ساده‌تر، قیدی در خرج کردن وجود دارد، چه برای خانوار خصوصی و چه برای دولت‌ها، که آن قیدِ بودجه و منابع است. بدین معنا که هر خانوار کارهایی می‌تواند انجام دهد که در محدوده‌ی بودجه‌اش باشد. یک دولت هم همین است. در جایی که نفت وجود ندارد، به‌طور طبیعی قید محدوده‌ی وظایف آن‌ها به‌اندازه‌ی مالیاتی است که می‌توانند از مردم بگیرند، ولی این قید از زمانی در کشور ما کم‌رنگ شد؛ عمدتاً از دهه‌ی چهل. قبل از آن هم نفت وجود داشت، اما از بودجه جدا بود. یک شورای عالی برنامه وجود داشت که این منابع نفتی را صرفاً در طرح‌های عمرانی صرف می‌کرد. از دهه‌ی چهل با تجمیع بودجه‌ی جاری و عمرانی در سازمان برنامه و بودجه، منابع حاصل از نفت هم با بقیه‌ی منابع دولت ادغام شد. به این ترتیب، قید منابعی که قبلاً برای تعریف وظایف دولت وجود داشت، با توجه به اینکه روند درآمدهای نفتی هم روندی صعودی داشت، عملاً برداشته شد. در نتیجه و به‌تدریج، مجموعه وظایفی برعهده‌ی دولت‌ها گذاشته شد که با منابعی که از اقتصاد ملی جمع می‌شود، مانند مالیات، نمی‌توانیم این مجموعه وظایف را پوشش دهیم.

بُعد دوم هم این است که وجود درآمد نفتی موجب شده است ما نتوانیم برای عموم مردم هزینه‌ی تأمین کالاها و خدمات عمومی را به‌صورت شفاف و روشن بیان کنیم؛ یعنی کسی که فرزندش به مدرسه می‌رود یا کسی که بیمار خود را به بیمارستان می‌برد و کسی که خدماتی در حوزه‌ی امنیت، در حوزه‌ی قضایی و... دریافت می‌کند، واقعاً تصور دقیق ندارد که آن کار چقدر برای دولت هزینه دارد. این هم در طول زمان موجب شده است که مردم آمادگی برای مشارکت در تأمین هزینه‌های دولت نداشته باشند. به دلایل مزبور، با یک عارضه‌ی وابستگی به نفت مواجهیم که چون راجع‌به دلایل ایجاد این عارضه، هدف‌گیری نکرده‌ایم و راجع‌به خود عارضه هدف‌گذاری کرده‌ایم، به نتیجه نرسیده‌ایم.

یک تلقی در جامعه وجود دارد و آن اینکه دولت‌ها خیلی بدشان نمی‌آمده و نمی‌آید که از نفت در بودجه استفاده کنند.
طبعاً نه تنها در ایران، بلکه در تمام دنیا، دولت‌ها بدشان نمی‌آید از این منابع استفاده کنند؛ یعنی اگر سراغ منطق خودمان برویم، طبعاً همه‌ی مردم دوست دارند بالاترین سطح آموزش، بهترین سطح بهداشت و درمان، بالاترین مزایای بازنشستگی، بهترین سطح امنیت و در حقیقت همه‌ی آن چیزی که ما به‌عنوان کالاهای عمومی و... از آن یاد می‌کنیم را داشته باشند و مالیاتی هم به دولت ندهند. دولتی که ما می‌گوییم، یک نهاد سیاسی است؛ یعنی شعارهایی می‌دهد و مردم به آن شعارها رأی می‌دهند و بر سر کار می‌آید. این نهاد سیاسی طبعاً دوست دارد که در همان دوره‌ی خودش، به مردم همه‌ی این خدمات را با بالاترین کیفیت بدهد و ناراضی‌شان هم نکند و چیزی هم از آن‌ها نگیرد یا کمتر بگیرد. پس این رفتار، رفتار طبیعی دولت‌هاست. حتی در مجالس (قوه‌ی مقننه)، طبعاً نمایندگان می‌خواهند بیایند و از خواسته‌های خود و منطقه‌ای نمایندگی کنند که به آن‌ها رأی داده است. آن‌ها هم دوست دارند بگویند که ما در این چهار سال دانشگاه، راه، بیمارستان و... ساختیم. مسئله در همین‌جاست که چطور باید رفتار دولت‌ها و مجالس به‌عنوان نهادهای سیاسی در یک منطق بالاتری کنترل شود که اسم این منطق بالاتر را مصالح ملی و مصالح نظام می‌گذاریم. به نظر می‌رسد که در این بخش، احتیاج به تحولاتی داریم و اینکه واقعاً به‌لحاظ عدد و رقم و روندی، بخواهیم نگاه کنیم علی‌رغم تأکیداتی که در سیاست‌های کلی وجود داشته، دولت‌ها احساس می‌کردند باید کار بسیار سختی انجام دهند که نتایج این کارِ بسیار سخت، در دوره‌هایی فراتر از دوره‌های چهارساله‌ی خودشان آشکار می‌شود. بنابراین می‌گفتند چرا ما باید این کار را بکنیم.

حتی در برهه‌هایی که ما درآمدهای سرشار نفتی داشتیم؛ یعنی مازاد درآمد زیادی داشتیم و به‌واسطه‌ی آن می‌توانستیم یک‌سری روندهای بیمار و معیوب را اصلاح بکنیم، باز هم این کار آن‌چنان‌که باید، انجام نشد.
دقیقاً. این موضوع به سازوکارهایی که این رفتار را باید کنترل کند، برمی‌گردد. متأسفانه چه مجالس و چه دولت‌ها، نگاه‌های معطوف به چهار سال داشته‌اند و احساس آن‌ها بر این بوده که اگر قرار باشد به این ساختارها دست بزنند، این ساختارها ممکن است که روی رأی آن‌ها اثر بگذارد، اما نتایج آن در بلندمدت ظاهر می‌شود. بخشی از موضوع هم به مباحث فنی قضیه برمی‌گردد. فرض کنید الآن ما به این تفاهم برسیم که می‌خواهیم وابستگی بودجه به نفت را کم کنیم. به نظر می‌رسد که در سطح کارشناسیِ موضوع هم نیاز به یک تحول فکری داریم. مثلاً گفتیم مازاد درآمد را نسبت به آن چیزی که در بودجه پیش‌بینی کردیم، به حساب ذخیره‌ی ارزی وارد می‌کنیم و بعد گفتیم بیست درصد را به صندوق توسعه‌ی ملی واریز می‌کنیم و آن را سالانه افزایش می‌دهیم. اما در عمل، نه برنامه‌های توسعه‌ی پنج‌ساله که با این شیوه می‌نویسیم می‌تواند هدف‌گذاری‌ها را محقق کند و نه ساختار بودجه‌ای که داریم. این عرض من جدای از مسائل نهادی است؛ یعنی آن مسائل نهادی و رفتارهای سیاسی سر جای خود هستند. جدا از آن، به‌لحاظ کارشناسی هم این نحوه‌ی نوشتن برنامه و این نحوه‌ی نوشتن بودجه، به تحقق این موضوع کمک نمی‌کند. به‌عنوان مثال، ما می‌آییم در برنامه، یک نوع هدف‌گذاری می‌کنیم، اما از همان روز اول معلوم است که به‌لحاظ فنی، شما می‌توانید با جابه‌جا کردن اعداد، با عوض کردن شیوه‌‌ی طبقه‌بندی و غیره، آن هدف‌گذاری را دور بزنید. بحث دیگر به خود بودجه برمی‌گردد. در بودجه هم مجموعه‌ای از بی‌نظمی‌های نهادی و اشکالات ساختاری وجود دارد که من به‌عنوان کسی که پانزده سال درگیر موضوع بودجه هستم، می‌گویم با این شیوه‌ی نوشتن بودجه، عملاً نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم که آن اهداف محقق شود.

گزارش تصویری: گفت‌و‌گو با دکتر محمد قاسمی
البته در این بین، باید به این سؤال هم پاسخ دهیم که اگر قرار باشد منابع حاصل از نفت را به این شکل هزینه نکنیم، به چه شکلی می‌خواهیم هزینه کنیم؟ من از نماینده‌ی مجلس می‌پرسم شما که می‌دانید این نحوه‌ی ورود منابع حاصل از نفت به بودجه مخرب است، چرا همچنان اصرار دارید که راه روستایی، آب روستایی و... را به این موضوع وابسته کنید؟ پاسخی که او می‌دهد، پاسخ مهمی است. می‌گوید که اگر من این را در بودجه نیاورم و برای آن هزینه نتراشم، این به صندوق و حسابی می‌رود و خود دولت آن را برمی‌دارد و هزینه می‌کند. پس چرا من پیش‌قدم نشوم. اگر قرار است به آن سوءرفتارهای اساسی غلبه کنیم، باید برگردیم و چارچوب حقوقی آن را درست کنیم. اگر قرار است چارچوب حقوقی آن را درست کنیم، باید این تضمین‌ها را به وجود بیاوریم.

نکته‌ی دیگر اینکه وقتی می‌گوییم وابستگی به نفت، این را تنها به وابستگی بودجه به نفت ختم نکنیم. وقتی می‌گوییم وابستگی به نفت، یک سمت آن، تراز پرداخت‌هاست و سمت دیگر آن، بودجه‌ی دولت‌هاست. تراز پرداخت‌ها به‌اندازه‌ی بودجه‌ی دولت مهم است. سیاست تجاری به‌اندازه‌ی سیاست مالی مهم است. مشکل ما این است که این‌ها را جدا دیده‌ایم؛ یعنی در جایی برای دولت تکلیفی مشخص کرده‌ایم، درحالی‌که برای سیاست پولی‌مان روشن نیست که در جهت کاهش وابستگی به نفت حرکت کند، برای سیاست تجاری‌مان روشن نیست که باید در جهت کاهش وابستگی به نفت حرکت کند. سیاست پولی، سیاست تجاری و سیاست مالی هم‌زمان باید در این جهت حرکت کنند.

کشورهایی هستند که به همین معضل دچار بوده‌اند، اما به‌تدریج توانسته‌اند اقتصاد خود را از تک‌محصولی بودن نجات دهند. آیا در این زمینه، بررسی‌هایی در کشور شده است تا بتوانیم از تجارب موفق دیگران استفاده کنیم؟
خیلی مکرر و مفصل. جدا از بررسی‌های انجام‌شده در مرکز پژوهش‌ها راجع‌به صندوق‌های پس‌انداز ملی در کشورهای مختلف، مجمع تشخیص مصلحت نظام، دولت و بانک مرکزی بررسی‌هایی انجام داده‌اند. صندوق توسعه‌ی ملی بیش از همه بررسی کرده است و حتی هیئت‌هایی را به آن کشورها فرستاده تا بررسی کنند. اما ما اگر بخواهیم واقع‌بین باشیم، حقیقت این است که شرایط کشور ما نه با شرایط کشورهای کوچک عربی قابل مقایسه است و نه با نروژ یا کشورهای دیگر. شرایط اجتماعی، نوع توقعات مردم از دولت، مساحت و جمعیت، مسئله را برای هر کشوری متفاوت کرده است. مثلاً در عربستان، حجم زیادی از جمعیت به‌صورت بدوی زندگی می‌کنند و کاری به جامعه‌ی شهری ندارند. پس یک جمعیت شهری کوچک با جمعیت کم دارند با درآمدی که روزانه ده‌برابر ماست. بنابراین اگر خودبه‌خود و به‌طور طبیعی تمام نیازهای خود را هم برطرف کنند، باز هم زیاد می‌آورند. اصلاً قیدی وجود ندارد. بنابراین بودجه‌ی آن‌ها غیرشفاف است. از طرفی در نروژ هم چارچوب‌های نهادی و پیشرفته‌ای مستقر شده است که در خیلی از کشورهای صادرکننده‌ی نفت وجود ندارد. آن‌ها یک کشور توسعه‌یافته بودند و بعد با این عارضه مواجه شدند و سراغ تشکیل صندوق‌های پس‌انداز ملی رفتند.

دریافت جدول: PDF | عکس

ما در کشور دچار مسئله‌ای هستیم که انتظار می‌رفت با پیروزی انقلاب اسلامی، برطرف شود. متأسفانه سیر تحولات تاریخی، فرهنگی را ساخت که شما اوج آن را در زمان پهلوی دوم می‌بینید؛ و آن اینکه دولت رجوع چندانی به مردم برای گرفتن مالیات نداشت و از درآمد نفت استفاده می‌کرد، برای اینکه برای خود مشروعیت ایجاد کند. زمانی که انقلاب شد، یک تحول نهادی اتفاق افتاد، منتها حقیقت آن است که ما نتوانستیم از ظرفیت این تحول نهادی استفاده کنیم. فرض این بود که از این پس، دولت و مجلس به‌عنوان نهادهای سیاسی عمل می‌کنند و مصوباتی خواهند داشت که این مصوبات، در شورای نگهبان به‌لحاظ شرعی کنترل می‌شود و وجه شرعی هم پیدا می‌کند. یعنی اگر می‌گوییم مالیات بدهید، عملاً وجه شرعی هم دارد؛ یعنی مشارکت کردن در تأمین مالی حکومت، مشروع است. متأسفانه از این ظرفیت استفاده نشد و هنوز هم مالیات ندادن زرنگی محسوب می‌شود.

در غرب بدون اینکه هیچ‌کدام از این پایه‌های اعتقادی ما وجود داشته باشد، وقتی که بحث مالیات‌ستانی مطرح می‌شود، جنبه‌ی اخلاقی برای آن مطرح می‌کنند، درحالی‌که ما در اینجا از این ظرفیت استفاده نکرده‌ایم. در آنجا اگر کسی مالیات ندهد، مثل این است که از همه‌ی مردم دزدی کرده است، ولی اینجا با اینکه می‌گوییم گناه است، ولی خیلی راحت از روی آن رد می‌شوند. واقعیت آن است که ما بعد از انقلاب اسلامی، سراغ دولت‌سازی به آن مفهوم که در قانون است، نرفتیم. اگر رفته بودیم، خودبه‌خود این وابستگی به نفت را هم نداشتیم یا به‌گونه‌ای دیگر راجع‌به آن باید صحبت می‌کردیم. عملاً ما برخی نهادهای قبل را حفظ و برخی نهادهای جدید ایجاد کردیم، اما پیوند نهادی لازم بین این‌ها ایجاد نشد.

اگر بخواهیم به معنای واقعی، روند اصلاحی را در اقتصاد کشور آغاز کنیم، چه اقداماتی باید انجام دهیم؟
اولین نکته‌ای که باید به آن توجه شود، این است که این موضوع را باید به‌عنوان یک مشکل ملی نگاه کنیم، نه مشکل یک دولت یا یک مجلس. نکته‌ی دوم آن است که باید بدون اینکه واهمه‌ای از این موضوع داشته باشیم، آن را بیان کنیم تا ابعاد مختلف موضوع، شناسایی شود. همین الآن که اینجا نشسته‌ایم، اگر به نقشه‌ی تحریم‌ها نگاه کنیم، می‌بینیم اتفاقاً آن کسانی که این نقشه را طراحی کرده‌اند، دقیقاً واقعیت اقتصادی و واقعیات تصمیم‌گیری در ایران را می‌دانند. باید درباره‌ی مشکل وابستگی به نفت گفت‌وگو شود و ابعاد آن کاملاً باز شود.

بحث دوم در سطح نهادی است. در سطح مدیریت عمودی، قانون اساسی با شفافیت، موضوع را روشن کرده است. وظایف اشخاص و نهادهای قانونی و تقسیم کار بین آن‌ها روشن است، اگرچه باز هم می‌تواند روشن‌تر شود. در مدیریت افقی کشور، یک اشکال خیلی جدی داریم. راجع‌به مدیریت افقی کشور که همان دولت‌سازی است، کار زیادی انجام نشده است. به این معنا که اگر ما می‌خواهیم بحث وابستگی به نفت را حل کنیم، باید رفتارهای سیاسی مجلس و دولت را در یک چارچوب حقوقی، مشخص کنیم و مجبوریم اصلاحاتی انجام دهیم. این اصلاحات چیست؟ اولاً باید در سطح قوه‌ی مقننه و مجریه، تقسیم کار شفافی در رابطه با بودجه و برنامه انجام شود که الآن این را نداریم. مجلس در سطح اجرا دخالت می‌کند و دولت در سطح تقنین دخالت می‌کند.

نکته‌ی دوم اینکه ما بین وظایف دولت و شیوه‌ی انجام وظایف دولت در سطح قوه‌ی مجریه، باید تفکیک قائل شویم. ببینید طبق اصل ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی، وظایف دولت در حوزه‌ی آموزش، بهداشت و درمان و تأمین اجتماعی، وظایفی به معنای مدرسه‌سازی، مدرسه‌داری، بیمارستان‌سازی یا مدیریت بیمارستان نیست. نهادهای محلی می‌توانند این کارها را انجام دهند که همان مدیریت‌های افقی در کشور هستند. ما حقیقتاً از ظرفیت قانون اساسی در بحث شوراها و در بحث شهرداری‌ها استفاده نکرده‌ایم. پیشنهاد این است که به سمتی برویم که وزارتخانه‌ها سیاست‌گذار شوند، نه مجری. وزیر آموزش‌وپرورش نباید نگران مدرسه‌داری باشد، وزیر بهداشت و درمان نباید نگران بیمارستان‌داری باشد، وزیر ورزش نباید نگران تیم و استادیوم باشد. آن‌ها باید سیاست‌گذار باشند و اداره‌ی این بخش‌ها را به‌تدریج به نهادهای محلی واگذار کنند. چرا برخی مردم مالیات نمی‌دهند؟ چون می‌گویند نمی‌دانیم چه می‌شود. یک بوروکراسی لَخت دیده‌اند و این موضوع را تعمیم می‌دهند و خودبه‌خود از مشارکت کردن امتناع دارند، درحالی‌که اگر بگوییم بخشی از وظایف دولت به‌لحاظ سیاست‌گذار را قبول داریم و انجام کارها به نهادهای محلی واگذار می‌شود، این نهادهای محلی از چه محلی تأمین می‌شوند؟ از مالیات‌های محلی.

آیا با این رویکرد محلی، اختلافاتی در سطح توسعه‌یافتگی بین بخش‌ها و مناطق به وجود نمی‌آید؟
اتفاقاً در این بین، تازه ما سراغ جایی می‌رویم که درآمد نفت باید خرج شود. در فرانسه یا کانادا، قانونی دارند که توازن منطقه‌ای ایجاد می‌کند. درآمد نفت مثلاً باید اختلاف بین سطح آموزش و بهداشت و غیره را در مناطق مختلف، جبران کند.

در بحث نهادها، اثر دوم تقویت مدیریت‌های افقی بر کارکرد مجلس شورای اسلامی است. نمایندگان محترم مجلس با این روش فعلی، خواسته‌‌های محلی را نمایندگی می‌کنند. اگرچه قانون اساسی حرف دیگری زده است، ولی چه بخواهیم و چه نخواهیم، این اتفاق می‌افتد. در حقیقت ما باید برای این وضعیت سازوکاری فراهم کنیم، وگرنه این کار با نصیحت حل نمی‌شود که مثلاً شما به منافع ملی فکر کنید. اگر آن اتفاق بیفتد که نهادهای محلی تقویت شوند، شوراها تقویت شوند، این وظایف به سطح شورها و غیره واگذار می‌شود و نمایندگان مجلس آزاد می‌شوند. خود نمایندگان هم در حال حاضر، از این وضعیت انتقاد دارند.

پرسش آخر این است که اگر این اصلاحات را انجام دهیم، پول نفت چه وضعیتی پیدا می‌کند؟
بخشی از آن را عرض کردم که باید صرف توازن منطقه‌ای شود. با این شیوه، طبعاً محل هزینه‌ی نفت می‌تواند هم جاری و هم عمرانی باشد. البته باید یک تحول فکری راجع‌به طرح‌های عمرانی در کشور اتفاق بیفتد. اگر پیوست شماره‌ی یک بودجه را بردارید، عنوان چند هزار طرح را در آن می‌بینید. واقعیت این است که بخشی از این طرح‌ها، ادامه‌ی انجام وظایف حاکمیتی دولت است. مثلاً اصل ۳۰، تکلیف را روشن کرده است. چه کسی قبول داشته باشد و چه کسی قبول نداشته باشد، تأمین اجتماعی جزء وظایف دولت است که می‌توانیم به آن، عنوان وظایف حوزه‌ی بازتوزیعی و تأمین اجتماعی بدهیم. اگر ما این‌گونه فکر کنیم که مدرسه‌سازی جزء طرح عمرانی و ادامه‌ی وظایف حاکمیت است و باید از محل مالیات‌ها تأمین شود، آن چیزی که در طرح‌های عمرانی باقی می‌ماند، زیرساخت‌هایی هستند که ممکن است تا آینده‌ی نامعلوم جزء کالاهای عمومی بمانند. آن‌موقع محل خرج درآمدهای نفتی، این نوع کارها می‌شود. اگر هم کسی طرحی در بخش خصوصی داشت که خواست از این محل تأمین مالی کند، با رعایت منافع ملی، شدنی است. به عبارت دیگر، لازم است وظایف دولت را برحسب ماهیت آن دسته‌بندی نماییم و مصارف آن به‌صورت مجزا و در قالب ترازهای بودجه‌ای جداگانه درج شود و سیاست‌های مرتبط تدوین و اجرا گردد.