اصل 86 قانون ‌اساسی اکنون بی‌خاصیت شده است

این روز‎ها حدود مصونیت پارلمانی نمایندگان مجلس شورای اسلامی به مناقشه‎ای میان مجلس و قوه قضاییه تبدیل شده است؛ به‎گونه‎ای که دو برادر رییس قوه بر خلاف هم موضع گرفتند و در سخنان‎شان، نظر دیگری را نقد کردند. برای بررسی وضعیت اجرای اصل مصونیت نمایندگان پنجره به‎سراغ دکتر محمد دهقان عضو هیأت رییسه مجلس شورای اسلامی و عضو کمیسیون حقوقی و قضائی رفت:

اصل مصونیت پارلمانی در قانون اساسی عموم کشور‎ها قرار دارد. درباره وضعیت مصونیت پارلمانی در قانون اساسی کشور ما و برداشت‎‎هایی که در میان حقوق‎دانان از اصل 86 قانون اساسی می‎شود، توضیح    بفرمایید؟

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به صراحت نمایندگان را در ایفای وظایف نمایندگی دارای مصونیت قضایی می‎شناسد. بر اساس اصل 86، نمایندگان در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود در اظهارنظر و رأی دادن کاملا آزاد هستند و نمی‎توان آن‎‎ها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‎‎اند یا آرائی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‎اند، تحت تعقیب قرار داد یا توقیف کرد. همان‎طور که مشخص است، این اصل به صراحت نوعی مصونیت قضایی را برای نمایندگان در نظر گرفته و این مصونیت مطلق است.

در حال حاضر سه نوع برداشت از اصل 86 وجود دارد. اولین برداشت این است که چون قانون‎گذار به‎طور مطلق گفته است که نمایندگان در ایفای نقش نمایندگی خود می‎توانند هر مطلبی را اظهار کرده و هر عملی را انجام دهند، پس مصونیت دارند و نمایندگان می‎توانند در راستای عمل به وظایف خود دست به انجام هر کاری بزنند و کسی نمی‎تواند در مقام ایفای وظایف نمایندگی، آن‎ها را تحت تعقیب قرار دهد. این تفسیر، برداشتی موسع از اصل 86 است و معتقدین به این تفسیر می‎گویند که چون نمایندگی وظیفه‎ای سیاسی و کاری پرخطر است و ایفای وظیفه نمایندگی هم یک وظیفه سیاسی است، طبیعتا وقتی نماینده‎ای بخواهد نظارت بر دستگاه‎‎های مختلف کشور را با قدرت انجام دهد و قوه مجریه را به صراط مستقیم هدایت کند تا از مسیر قانون منحرف نشود، احتمال این‎که در این مسیر مرتکب خطایی شود نیز زیاد است. مثلا ممکن است مطلبی را بیان کند که برای افراد عادی جرم باشد، ولی چون نماینده با نیت اصلاح امور وارد میدان شده و چون عنصر معنوی جرم وجود ندارد، جرمی متوجه نماینده نیست که بخواهد بر اساس آن تحت تعقیب قرار بگیرد.

آن چیزی که شما گفتید، با تفسیری که شورای نگهبان دارد متفاوت است. چنانکه آقای کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان نیز چند روز پیش به آن اشاره کردند.

 بله؛ شورای نگهبان برداشت دیگری دارد. به‎نظر من بر اساس تفسیر فعلی شورای نگهبان، اصل 86 تقریبا هیچ خاصیتی ندارد. یعنی اگر نماینده مجلس رفتار مجرمانه‎ای را انجام دهد، مانند بقیه افراد تحت تعقیب قرار می‎گیرد. شورای نگهبان با این تفسیری که انجام داده است در ایفای وظیفه نمایندگی و ایفای وظیفه غیرنمایندگی تفاوتی قائل نیست. یعنی نماینده مجلس با افراد عادی داخل مجلس مانند کارمندان بخش‎‎های مختلف مجلس و حتی افرادی که از جلوی مجلس عبور می‎کنند نیز تفاوتی ندارد. البته شورای نگهبان، اصل 86 قانون اساسی را براساس اصل چهار قانون اساسی که حاکم بر تمام اصول قانون اساسی است تفسیر کرده است که در این اصل، مسائل شرعی ملاک است و همه را در برابر قانون یکسان می‎داند.

بنابراین به‎نظر می‎رسد چون اصل چهار قانون اساسی بر اصل 86 حاکم است، برای اصل مصونیت نمایندگان خاصیتی باقی نمی‎ماند و متن بی‎روحی در قانون اساسی آمده است که بود یا نبود آن براساس این تفسیر فرقی نمی‎کند. به‎عبارت دیگر، اگر هر کسی جرمی مرتکب شود، تحت تعقیب قرار می‎گیرد و نماینده مجلس و غیر نماینده مجلس تفاوتی در برابر قانون ندارند. البته به‎نظر من این تفسیر شورای نگهبان را چون در شرایط مجلس ششم تفسیر به عمل آمده، باید با شرایط همان روز دید و سپس آن را نقد کرد. من فکر می‎کنم با توجه به رفتار‎های ساختارشکنانه‎‎ای که برخی از نمایندگان مجلس ششم در برابر نظام انجام می‎دادند و رفتار‎های مجرمانه خود را بر اساس مصونیت اصل 86 قانون اساسی توجیه می‎کردند، این تفسیر انجام شده است. شورای نگهبان در تفسیر خود در سال 80، بیان کرده است که این اصل شامل عناوین مجرمانه نمی‎شود. در حالی‎که اگر جرمی نباشد، اصلا تعقیب معنایی پیدا نمی‎کند و وقتی قانون اساسی می‎گوید نمی‎توان تحت تعقیب قرار داد، یعنی فرض اولیه قانونگذار بر این بوده است که نماینده بر پایه وظایف نمایندگی‎اش جرمی را مرتکب شده است! قانون اساسی هم تصریح می‎کند که چون در ایفای وظایف نمایندگی بوده، نمی‎توان او را تحت تعقیب قرار داد. لذا با این تفسیر، اصل 86 خاصیتی ندارد.

 یعنی شما معتقدید که باید تفسیر جدیدی از این اصل قانون اساسی توسط شورای نگهبان ارائه شود؟

اگر نماینده‎ای در مقام ایفای وظایف نمایندگی‎اش عملی را انجام دهد که از لحاظ قضایی جرم محسوب شود، باید دو نگاه به آن وجود داشته باشد: اول آن‎که عنصر معنوی جرم واقعا در این‎جا وجود داشته است. برای فهم بیشتر این مسأله باید مثالی بزنم. فرض کنیم نماینده‎ای با نیت خالص مقابله با مفاسد اقتصادی مطلع شود که فلان دستگاه و سازمان یا فلان مقام بلندپایه اجرایی مرتکب فسادی شده و بیت‎المال را به یغما برده است،  از طرفی هم ممکن است دستگاه قضایی بنا بر ملاحظاتی که دارد یا حتی به‎دلیل نبود دلایل کافی برای طرح این موضوع، به مسأله فساد پیش آمده نپردازد. حال این‎جا نماینده مجلس در نطق خود ممکن است تعریضی بزند و درباره این موضوع سخن بگوید.

البته ممکن است من خودم این رفتار را قبول نداشته باشم و حتی موافق اسم آوردن از افراد هم نباشم اما نفس همین عمل که پرده از فساد شخصی یا دستگاهی برداشته شود، به مسئولین قضایی و اجرایی هشدار می‎دهد که جلوی فساد باید گرفته شود و قوه مقننه به‎عنوان چشم بینا و نماینده ملت در مقام نظارت، فسادی را متوجه شده است. حال فرض‎کنیم بر اساس اخباری که به نماینده‎ای رسیده است، از وزیری سؤال می‎پرسد و بعد مشخص می‎شود که این خبری که مردم به نماینده‎شان داده‎اند درست نبوده است. آیا نباید نماینده در برابر حرفی که زده است، مصونیت داشته باشد؟

نمونه‎ای هم برای این شرایطی که گفتید سراغ دارید؟

بله؛ حتی شرایط حادتر از آن هم داشته‎ایم. در همین دوره هشتم نماینده‎ای بود که اخباری از فساد مدیرکل گزینش یک وزارتخانه‎ای به دست آورده بود. این همکار ما در مجلس مدعی بود که مدیرکل مذکور هم مشکلات مالی دارد و هم فاقد مدرک تحصیلی است. نماینده فوق در جلسه کمیسیون‎‎های تخصصی از وزیر درباره این مطلب سؤال کرده بود. این نماینده درباره این اتفاق نه مصاحبه کرد و نه مسأله را در فضای عمومی کشور مطرح کرد. اما متأسفانه دیدیم که نزدیکان وزیر مطالب مطرح شده توسط نماینده را یادداشت کردند و بعدا به اطلاع مدیرکل یاد شده رساندند. آن مدیرکل هم از نماینده به قوه قضاییه شکایت کرد که چرا این حرف‎‎ها در کمیسیون علیه من زده شده است! نماینده اگر در چنین شرایطی مصونیت نداشته باشد، کاملا دچار ملاحظه‎کاری می‎شود و ممکن است حتی جرأت نکند حرف بزند و تذکری بدهد. حتی اگر اخباری هم از رابطه‎‎ها و ابزار فسادانگیز به دستش رسید، چون می‎داند که مصونیت ندارد و باید در دادگاه پاسخگو باشد، از اظهارنظر خودداری می‎کند؛ چراکه سکوت همیشه راحت‎ترین گزینه است. پس طبیعی است که تنگ کردن دایره مصونیت، وجاهت و حریتی برای نماینده باقی نمی‎گذارد.

 فکر نمی‎کنید وسیع کردن دامنه مصونیت می‎تواند خطرآفرین باشد و باعث عدم پاسخگویی نمایندگان شود؟

اصل 86 قانون اساسی با وجود این‎که ظاهر ساده‎ای دارد، کاملا پیچیده و دقیق است و این‎گونه نیست که ما بیاییم کاملا صورت مسأله مصونیت را پاک کنیم یا از طرف مقابل، یک نگاه وسیع برای آن در نظر بگیریم و بگوییم که نماینده اگر هر ظلمی کرد، مصونیت دارد و کسی نمی‎تواند او را تعقیب کند. اصل 86 یک مصونیت واقعی را برای نماینده قائل شده است؛ مصونیتی که با نیت خالص و بدون سوء‎استفاده از مقام و موقعیت و با رعایت احتیاط وضع شده است. توجه به عنصر معنوی جرم قیدی است که در این شرایط باید به آن توجه شود.

البته بخش دیگری هم برای رفع این نگرانی که گفتید وجود دارد. این‎که چه‎کسی تشخیص می‎دهد که نماینده این مطلبی که عنوان کرده یا کاری که انجام داده، در مقام ایفای وظیفه نمایندگی بوده است یا خیر، در قانون خوب تعریف نشده است. تاکنون تشخیص عنصر معنوی جرم، به عهده بازپرس بوده است؛ به‎گونه‎ای که هرگاه کسی از نماینده‎ای در دادسرا شکایت کرده است، دادسرا هم بدون هیچ تأملی، فورا نماینده را احضار کرده و بعد از تشکیل دادگاه ممکن است برای نماینده قرار منع تعقیب صادر شود. وقتی ما سؤال می‎کنیم که چرا شما این‎قدر نماینده‎‎ها را احضار می‎کنید؛ آن‎ها هم پاسخ می‎دهند که جای نگرانی نیست چراکه خیلی از این‎‎ها منع تعقیب می‎خورند. ولی حرف ما این است که رویه باید اصلاح شود و قبل از این‎که نماینده‎ای احضار شود، باید در آن تأمل شود.

به‎نظر من نباید نماینده را با هر شکایتی که انجام شد، احضار کرد؛ چراکه به این ترتیب برای نماینده شجاعت و حریتی باقی نمی‎ماند و مجبور است بابت هر صحبتی که می‎کند، در دادگاه حاضر شود؛ هرچند در بیشتر حالات هم منع تعقیب می‎خورد و هیچ اتفاقی هم نمی‎افتد اما بالأخره نفس همین احضار وقت‎گیری از نماینده و سرمایه‎سوزی است. در همین مجالس هفتم و هشتم، بعضی از نمایندگان شجاع هستند که مرتبا احضار می‎شوند. نماینده در مقام ایفای وظایف نمایندگی‎اش سؤالی کرده و در صحن علنی جمله‎ای گفته و جلوی عمیق‎تر شدن فسادی را گرفته است. چون اثبات این جمله خیلی راحت نبوده است، مقام اجرایی هم در دادگاه شکایت کرده است. نماینده هم مجبور شده است که در دادگاه حاضر شود و یا وکیل بگیرد.

 برای مرتفع کردن این اشکال چه باید کرد؟

به‎نظر من کاری که شدنی است، این است که در بحث تشخیص ایفای وظایف نمایندگی تغییراتی داشته باشیم. هم این‎که چه‎کسی قرار است تشخیص عنصر معنوی جرم را بر عهده بگیرد، بسیار مهم است و هم این‎که چه‎کسی قرار است تشخیص دهد که این اقدام و این گفتاری که از طرف نماینده صادر شده است، در راستای ایفای وظایف نمایندگی بوده یا خیر. در روند فعلی، تشخیص بر عهده بازپرس است و باید تلاش کنیم تا مرجع تشخیص را عوض کنیم که البته قدم‎‎هایی هم برای آن برداشته‎ایم.

در قانون نظارت بر نمایندگان، ابتکاری که انجام داده‎ایم این است که با تشکیل هیأت نظارت بر نمایندگان، وظیفه تشخیص عنصر معنوی جرم نیز به آن هیأت محول می‎شود. در این صورت هر گاه نماینده‎ای از سوی دادسرا احضار شود، کسی که تشخیص می‎دهد که عمل یا سخن نماینده در راستای وظیفه نمایندگی‎اش بوده یا خیر، هیأت نظارت بر نمایندگان است که تشکیل شده است از تعدادی از نمایندگان ریش‎سفید مجلس. بر این اساس، من فکر می‎کنم این قانونی که اخیرا در جریان قانون نظارت بر نمایندگان تصویب شده است، می‎تواند افراط و تفریط گذشته را تعدیل کند. یعنی هم دادگاه می‎تواند نماینده‎ای که از مسیر قانون خارج شده را احضار کند و هم تشخیص این‎که در راستای ایفای وظایف نمایندگی بوده با نه، برخلاف گذشته که بر عهده مرجع قضایی بود، از درون مجلس انجام می‎شود تا بحث خودنظارتی مجلس تقویت شود.

گویا تا کنون رسم بر این بوده است که هیأت سه نفره‎ای در مجلس شکایت‎‎های واصله از نمایندگان را بررسی می‎کند. به‎عنوان مسئول این هیأت سه نفره، توضیحاتی درباره عملکرد این هیأت، جایگاه قانونی آن و سرنوشت آن پس از اجرایی شدن طرح نظارت بر نمایندگان بفرمایید.

شکایت از کارکنان دولت و نمایندگان مجلس باید به کارگزینی ارجاع شود تا آن‎‎ها ابلاغ کنند. اما در مجلس هشتم کمیته‎ای حقوقی به‎وجود آمد که در مجالس گذشته هم این‎طور بوده است. سه نفر از نمایندگان مجلس عضو این کمیته حقوقی بودند که بنده هم مسئولیت این کار را بر عهده داشتم. این هیأت سه نفره تاکنون جایگاه قانونی نداشته است و هیأت رییسه مجلس براساس تفاهمی که به‎وجود آمده بود، این هیأت را تشکیل داده است.

تاکنون عملا سعی کردیم که پل ارتباطی باشیم و مانع از شکایت از نمایندگان شویم ولی اگر بازپرسی اصرار بر شکایت داشت و ‎ نظر حقوقی ما را قبول نمی‎کرد، عملا هیچ کاری از دست‎مان برنمی‎آمد و برداشت حقوقی بازپرس به واسطه عدم جایگاه قانونی کمیته سه نفره حاکم بود. ولی طبق قانونی که در حال حاضر تصویب شد، این کمیته جای خود را به هیأت نظارت بر نمایندگان با اختیارات بیشتر و جایگاهی قانونی می‎دهد. البته خوشبخانه این دیدگاه مجلس را که در قانون نظارت بر نمایندگان آورده‎ایم، شورای نگهبان هم تأیید کرده است.

به هر حال این‎روندی که بنده عرض کردم، خوشبختانه توانسته است به نوعی تعدیلی باشد بر تفسیر گذشته شورای نگهبان و از سوی دیگر نظری را هم که می‎گوید «هر کاری که نماینده کرد جرم نیست‎» رد می‎کند. در واقع یک راه میانه‎ای است که با اجرایی شدن قانون نظارت بر نمایندگان جا افتاده و البته با توجه به رفت و برگشت‎‎هایی که میان مجلس و شورای نگهبان داشت، برای اجرایی شدت اصلاحاتی که مدنظر حقوقدانان شورای نگهبان بود، تلاش زیادی صورت گرفته است.